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張可云 何大梽:“十四五”時期區域協調發展的空間尺度探討
作者:張可云、… 文章來源:《學術研究》 點擊數:4946 更新時間:2021-3-12 23:39:46

[  ] 區域協調主要包括確定空間尺度和制定協調手段兩方面內容。對于前者而言,我國雖然已經圍繞四大板塊制定了實施區域協調發展戰略的基本框架,但仍未形成實現區域協調具體目標的適宜尺度,以“單純促進板塊之間的協調作為中國區域協調著力點”的事實并沒有實質性改變。這種基于單一尺度的區域協調,是我國區域分化態勢依舊嚴峻的原因之一。為此,本文在全面梳理區域協調發展尺度類型的基礎上,結合新發展格局的要求,提出在“十四五”時期構建一個以“板塊間協調構筑藍圖性指引,問題區域協調把控政策方向,城鄉協調保障精準施策,城市群協調促進國內大循環”為主要內容的區域協調發展多尺度綜合框架。

[關鍵詞] 區域協調發展 空間尺度 新發展格局 “十四五”

引言

區域協調發展是所有國家和地區在區域一體化過程中必須追求的目標。區域協調主要包含兩部分內容:一是空間尺度,二是協調手段。后者通常是指政府的一系列制度安排,具體包括旨在縮小區域發展差距、促進公共產品供給均等化、引導生產要素自由有序流動的區域政策和規劃等。前者則要根據各個國家和地區的實際情況來做出選擇。所謂空間尺度,是指政府為促進區域協調發展而有目的地劃分出的具體空間對象,其有范圍大小之分,而且單一標準的空間尺度不能滿足區域治理的要求?臻g的劃分沒有一成不變的標準,其通常取決于劃分的目的以及空間的屬性和特征,如美國BEA經濟地區(Economic Areas,EA)劃分以及歐盟的標準地區統計單元目錄(Nomenclature of Territorial Units for Statistics,NUTS)的劃分標準就不盡一致。(張可云:《區域經濟政策》,北京:商務印書館,2005年,第166-172頁。)區域協調必須兼顧這兩方面的內容,而就實際操作難度而言,決策層不難制定出較好的協調手段,但要確定適宜的空間尺度并非易事。

區域協調發展一直是中國學術界關注的熱點話題。大部分已有研究都是討論東部沿海與中西部內陸地區的協調,如楊敏(2005)從可持續發展、發展能力、現代化水平、城鎮化水平、人力資本和社會資源的分配六方面分析了中國東、中、西部的發展差距,并在此基礎上提出了改進國家宏觀調控績效、大力推進和深化區域合作的建議。(楊敏:《區域差距與區域協調發展》,《中國人民大學學報》2005年第2期。)事實上,東、中、西部的均衡發展一直是中國區域協調發展的核心,西部大開發戰略、東北地區等老工業基地振興、中部崛起和東部率先發展等都是圍繞這一核心的藍圖性謀劃。關于中國區域協調的研究在很長一段時間內都是基于“三大地帶”或“四大板塊”的大尺度區域框架,并隨著區域發展總體戰略和主體功能區戰略的實施而形成中國區域發展戰略的主體內容。在這一過程中,有很多學者研究了如何在既定的大尺度空間劃分下實現協調發展,而少有學者去研究適宜協調發展的空間尺度。在早期關于“空間”的研究中,具有代表性的觀點是從問題區域(主要指落后區域、膨脹區域和蕭條區域)的角度出發,政府通過有目的的調控,有重點、分階段地協調區域關系并促進各種類型區域的社會經濟發展。(胡乃武、張可云:《統籌中國區域發展問題研究》,《經濟理論與經濟管理》2004年第1期。)由于在每個板塊中都能找到這三類問題區域,這種觀點從某種意義上是對四大板塊劃分的突破。陳棟生(2005)在全面論述區域協調發展內涵的基礎上將空間尺度正式劃分為三大類:首先是區域政策覆蓋區,泛指四大板塊;其次是政策點擊區,主要是指一些問題突出的單獨區域,如資源型城市、生態保護區等;最后是經濟合作區,主要是指通過政府推動和市場運作來實現各主體互利共贏的空間區域,具體包括都市圈、跨地帶的大區域和多省接壤地區等。(陳棟生:《論區域協調發展》,《北京社會科學》2005年第2期。)這種劃分為區域政策工具的使用提供了更多參考,進而提高了區域協調發展的空間尺度多樣性。隨著“都市圈“城市群“經濟帶”等新的空間表現形式的出現,一些學者重新思考了中國區域協調的空間格局。例如,覃成林(2011)認為區域協調發展機制是由市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制和治理機制構成的有機整體,主張在空間組織機制中構建多極網絡的空間組織體系;(覃成林:《區域協調發展機制體系研究》,《經濟學家》2011年第4期。)張可云(2018)將區域協調發展戰略定義為“兩主(區域發展總體戰略與主體功能區戰略)、“三核(落后區域、膨脹區域與蕭條區域)與“四從(新型城鎮化戰略、陸海統籌戰略、全方位對外開放戰略和鄉村振興戰略),(張可云:《新時代的中國區域經濟新常態與區域協調發展》,《國家行政學院學報》2018年第3期。)從內容主體、空間識別和戰略實施三方面概括了區域協調發展戰略?傊,空間尺度的選擇是區域協調發展的重要組成部分,但在其具體實施時還需要深入地討論與完善。

在研究現實問題時,西方經濟地理學者十分重視空間尺度。新經濟地理學于20世紀90年代初由保羅·克魯格曼(Paul Krugman)等人提出,(學術界認為新經濟地理學的開山之作是克魯格曼于1991年發表的《收益遞增與經濟地理》,參見Krugman P.,Increasing Returns and Economic Geography, Journal of Political Economy, vol.99, no.3, 1991, pp.483-499.)它雖然彌補了主流經濟學忽視空間的缺陷,但受“解釋統一(explanatory unification)這個一般方法論標準的制約,卻將空間尺度問題置之不理。因此,自新經濟地理學誕生之日起,便有不少西方國家經濟地理學者對其提出了尖銳批評。例如,馬丁·博迪(Martin Boddy)指出,新經濟地理學因其模型構建需要而無法處理好空間尺度問題;(Boddy M.,Geographical Economics and Urban Competitiveness: A Critique, Urban Studies, vol.36, no.5-6, 1999, pp.811-842.)羅恩·馬。Ron Martin)認為,“新經濟地理學”既不那么新,也不是經濟地理學,只能稱之為地理經濟學而不能叫新經濟地理學。(Martin R., The New Geographical Turn in Economics: Some Critical Reflections, Cambridge Journal of Economics, vol.23, no.1, 1999, pp.65-91.)喬舒·奧爾森(Joshua Olsen)更具體地指出,克魯格曼及其他地理經濟學家利用相同的模型解釋大都市區層次、區域層次與國際層次的集聚,但他們從來就沒有弄清楚哪些機制對哪些空間尺度更重要。(Olsen J., On the Units of Geographical Economics, Geoforum, vol.33, no.2, 2002, pp.153-164.)西方學者的這場爭論有益于從理論與實踐兩個方面認識清楚空間尺度的意義。

改革開放以來,中國的區域分化問題日漸凸顯,為了防止不平衡的區域發展態勢的擴大,中央適時提出了若干旨在促進區域協調發展的區域戰略、政策和規劃。然而,到目前為止,區域分化的態勢依然明顯(見圖1)。從宏觀層面講,無論是三大地帶的劃分還是四大板塊的劃分,都為區域協調發展戰略的有效實施構筑了清晰框架。但在區域戰略具體實施時,板塊的空間尺度依然過大,并導致了板塊帶動板塊的協調方式收效不佳。這也說明,無論制定出多么好的協調手段,若沒有制度落地和精準施策的適宜尺度作為支撐,則依然難以達到預期效果。由此可見,區域協調發展戰略的有效實施不能僅僅建立在單個標準的尺度基礎上,而應是多維尺度的協同支撐。

 

1   四大板塊GDP及其增長率

數據來源:歷年《中國統計年鑒》。

一、中國現有區域協調發展的空間尺度類型

(一)大而泛的空間尺度類型

所謂大而泛的空間尺度,是指在中國全域層面根據地理因素和經濟因素進行的大范圍空間劃分。改革開放以來,中國的該類空間尺度劃分大致經歷了兩個階段。一是2003年之前東部、中部和西部三大地帶的劃分;二是2003年之后東部、東北、中部、西部四大板塊(亦稱四大戰略區域)的劃分。這兩種劃分都是基于經濟水平、發展階段的差異對中國全域空間的分類識別,其相同點是都旨在解決沿海地區與內陸地區的不協調關系,不同點在于前者的劃分標準是經濟因素和地理因素的結合,如將一些經濟并不發達的沿海省份也納入東部沿海地區;后者的劃分基本上只考慮了經濟因素,如將東北地區單獨劃分出來,同時剔除了東部沿海地區經濟相對不發達的省份。目前,基于四大板塊構建的區域協調發展戰略已經凝聚了各界的共識,板塊之間的協調成為了實現區域協調的重點。毫無疑問,四大板塊的劃分具有極強的藍圖性指引作用,勾勒出了各板塊所存在的主要區域問題,我國在此基礎上相繼提出了“西部大開發”“東北地區等老工業基地振興”“中部崛起”和“東部率先”的針對性戰略措施。同時,四大板塊結合主體功能區戰略,配套“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展以及雄安新區建設等區域重大戰略的空間聯動作用,形成了具有豐富內涵的“以板塊協調帶動全域協調”的主流框架。

然而,基于上述框架的區域協調發展并未產生明顯效果,不僅板塊之間的分化依然較大,而且南北的分化也日漸凸顯。事實上,不管是板塊的劃分還是針對性戰略和各種聯動機制的提出都是無可厚非的,空間分化依舊顯著的原因在于兩方面。一是區域協調戰略并未得到區域政策和規劃的有效支撐,大尺度空間的聯動或協調戰略的制定往往只是方向性把控,其最終目標的實現還需要依靠具體的政策和規劃;二是四大板塊內部也存在著明顯發展差異,使得單一政策或規劃無法在板塊尺度上施行,需要分析板塊內部子單元的發展特征并進一步細分。因此,在現有的區域協調發展戰略框架下,如何使區域政策和規劃精準落地是亟待解決的問題。

總之,四大板塊的劃分為區域協調發展提供了戰略指引,但它不適用于具體協調目標的實現,其泛化且異質的空間無法給區域政策和規劃的實施提供具體抓手。因此,有必要在四大板塊的基礎上根據不同類型的區域病特征對空間進行劃分,即識別問題區域。

(二)問題區域空間尺度類型

問題區域的識別以區域生命周期理論為依據,該理論認為任何區域在實現現代化發展的過程中都會經歷從年青到成熟再到老年的演變過程,(Thompson J.H., Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography, Economic Geography, vol.42, no.4, 1966, pp.356-365.)在不同階段也會面臨著不同的區域問題和不完全一樣的要素流動樣式,不同區域在空間發展格局中所處的競爭地位也不同。將區域生命周期理論與區域病理分析結合起來,我們可以劃分出四類新常態區域,即現代化前區域、年青區域、成熟區域與老年區域。其中,只有年青區域不存在突出的問題,(年青區域是發展活力十足的要素凈流入區域(如 21世紀前的深圳與即將建設的雄安新區),不存在突出的區域病,大范圍區域環境變遷或中央決策重視使得這類區域的區位優勢或政策優勢產生了巨大的吸引力。)其他三類區域都存在典型的區域病。具體而言,這三類區域病可以被概括為“窮”“堵”和“老”(詳見圖2)。

 

2   區域生命周期示意圖

“窮”是指現代化前區域的區域病,這類區域的發展水平較低。就區域內部而言,產業結構以農業為主,缺乏支撐就業和地方財政收入的主導產業,人均收入低下,基礎設施不健全;就區域間而言,要素凈流出嚴重。在四大板塊中,這類區域主要存在于廣大西部地區中,但在其他板塊中也能找到此類區域,如東部的河北環京津貧困帶、海南五指山地區,中部的羅霄山區、太行山地區與鄂豫皖地區,東北的大興安嶺南麓山區等。

“堵”是指發展水平相對較高的成熟區域的區域病,這類區域的經濟增長速度趨于穩定且在一定的空間范圍內處于主宰地位。從區域內部來看,人口與經濟活動的過度集中已經導致了生產生活成本上升、擁堵、公共服務質量下降等一系列集聚不經濟問題,同時還往往伴隨著經濟結構趨于老化、環境趨于惡化等邁向蕭條泥潭的種種特征。從區域間來看,這類區域對于周邊地區具有一定的掌控力,是要素和各類資本的主要輸出地。在四大板塊中,東部地區整體已經進入成熟階段,中部(武漢都市圈、長株潭城市群、中原城市群等)、西部(成渝地區等)和東北的較發達地區(遼沈、哈長地區等)也已經進入成熟階段。

“老”是指優勢喪盡的老年區域的區域病,這類區域的經濟結構嚴重衰退,經濟停滯不前甚至倒退。具體而言,其在區域內部表現為支柱產業落伍且競爭力下滑,結構老化且轉換乏力,失業率較高且生活水平逐步下降;區域間表現為大量的企業和人口外流。在四大板塊中,老年區域主要集中在東北地區,但在東部(淄博、邢臺、韶關、徐州等)、中部(岳陽、襄陽、開封、馬鞍山、景德鎮、大同等)和西部(包頭、石嘴山、克拉瑪依、攀枝花、自貢、遵義、天水等)地區同樣存在這類區域。(詳見國家發展和改革委員會于2013318日發布的《全國老工業基地調整改造規劃(20132022)》,該規劃劃定的老工業基地包括95個地級老工業城市和25個直轄市、計劃單列市、省會城市的市轄區。)

根據上述三類區域病,我們可以在四大板塊的基礎上劃定出特點更加鮮明、問題更加明確、尺度相對較小的問題區域。由于主要病癥與成因大同小異,患有同類區域病的不同區域適宜實施區域政策。然而,這僅僅是明確了對各類區域進行政策干預和規劃指導的界線,一些細節性指導問題依然有待明確。例如,對于不同窮困地區而言,由于窮困程度存在差異,雖然政策大方向一致,但其需要的干預力度是不一樣的。為此,在問題區域尺度的基礎上,我們還需要進一步細化空間的劃分。

(三)細分的空間尺度類型

1.城鄉尺度類型。“城鄉關系”是中國最基本的空間關系,城鄉二元結構的形成與新中國成立以來的發展戰略息息相關。具體而言,“城鄉”結構的變化取決于城鎮化的進程。改革開放以前,中央政府根據當時的現實條件制定了以實現國家工業化為主的發展路線,使得城鎮化進程并未得到有效推進。截至改革開放初期,我國城鎮化率僅僅為17.24%,(數據來自國家統計局網站,下同。)較1949年僅提高了6.6%,而同期的工業產值已占國民生產總值的47.7%。中國的區域不平等,在大空間尺度上表現為四大板塊之間的發展分化,在小空間尺度上則反映為板塊內部各類問題區域中以城、鄉為基本單元的分化,具體包括“城城分化”“鄉鄉分化”和“城鄉分化”。這是由中國特有的城鄉二元結構所決定的。其中,城鄉之間的協調發展構成了區域協調發展的重要部分,同時也是全面實施鄉村振興戰略、形成新型工農城鄉關系和加快農村農業現代化發展的關鍵舉措。因此,在問題區域尺度的基礎上,我們進一步將空間細化為城市和鄉村。一方面,二元尺度的空間劃分使得協調的對象更加清晰和具體,容易被分辨和識別。雖然行政區劃調整會使得部分地區的城市和鄉村在空間范圍上產生變化,但這種人為的調整能夠通過協商來對特定地區的區域政策進行事前調整,可以降低事后的負面影響。另一方面,城鄉的劃分將有效地解決精準施策的問題。問題區域尺度決定了區域政策的大方向,但無法解決由其內部差異引起的在干預力度上的異質性問題,這一問題往往反映在以城和鄉為基礎的差異上。

2.城市群尺度類型。城市群是由一組行政級別不同、資源稟賦各異、人口規模不一、經濟水平分化且地理鄰近的城市組成的空間尺度,其內部至少有一個超大型城市或者多個大型城市作為輻射帶動群內其他子城市的核心,這些城市彼此之間構成了1小時通勤圈的空間范圍,即都市圈(根據《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》,都市圈被定義為“城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態”。)形態。相對于周邊區域而言,城市群具有較高的一體化特征和經濟帶動作用。改革開放以來,城鎮化進程的有序推進為城市群在全國布局奠定了基礎。事實上,中國城市群的出現時間比這個概念的提出時間更早。20世紀80年代初到90年代末,隨著東部沿海城市的快速崛起,長江三角洲地區已經初具城市群規模,隨后在珠三角地區和京津冀地區也形成了兩大城市群。(方創琳:《改革開放40年來中國城鎮化與城市群取得的重要進展與展望》,《經濟地理》2018年第9期。)然而,當時中國城鎮化進程的第二階段剛開始進行,經濟發展的現實條件和較低的城鎮化率并不滿足提出“城市群”這一概念所需的客觀條件。在這段時間里,中央政府通過允許農民工進城來促進勞動力向優勢地區集聚,實現了城市數量增加(主要是中、小城市)和城鎮化率提升。中小城市從1978年的153座增加到1998年的583座,數量和人口各增加了2.8倍和2.6倍。(王小魯:《中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析》,《經濟研究》2010年第10期。)至此,在前兩個階段城鎮化進程的積累下,中國進入了以城市群為主體的第三階段城鎮化。2006年發布的國家“十一五”規劃首次提出,“要把城市群作為推進城鎮化的主體形態,逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸,長江及隴海線為橫軸,若干城市群為主體,其他城市和小城鎮點狀分布,永久耕地和生態功能區相間隔,高效協調可持續的城鎮化空間格局!保ㄒ浴吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。)“城市群”一詞首次出現在“五年規劃”的綱要中,正式表明中國的空間格局逐漸進入了城市群時代。城市群幾乎遍布全國,逐漸在各個區域形成了帶動能力強、輻射范圍廣的增長極,為擴大內需、實現區域協調發展注入了新活力。

二、新發展格局對區域協調發展空間尺度的要求

在國際單邊主義不斷抬頭、經濟下行壓力激增以及新冠疫情沖擊等因素的多重影響下,區域協調發展面臨著巨大阻力。為此,黨中央審時度勢,在2020730日召開的中共中央政治局會議明確提出,“牢牢把握擴大內需這個戰略基點”。這是面對發展環境突變的一次戰略調整,將“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”,預示著中國進入新發展階段。這種戰略調整無疑會促使區域協調發展戰略做出相應調整,同時也表明新時代高質量的區域協調將迎來進一步的嬗變。新發展格局要求以擴大內需為戰略基點,通過發揮內需潛力來抵御外部的沖擊,實現經濟的平穩健康發展?梢灶A見,在未來很長一段時間內,區域協調發展將更加強調國內大循環的作用,這對不同空間尺度間的協調提出了新要求。

(一)以板塊間協調帶動國內區域一體化發展

四大板塊間的協調是區域協調發展戰略的方向性指引。促進國內區域一體化,必須在“推動西部大開發形成新格局,推動東北振興取得新突破,促進中部地區加快崛起,鼓勵東部地區加快推進現代化”(引自《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。)的區域發展總體戰略指引下,在“區域”“省域”“市域”和“縣域”等不同空間尺度的地區強化分工、聯系與合作,促進要素在國內區域間充分流動,打破區域間原料大戰與市場封鎖或分割,暢通不同尺度空間單元間的大循環。使國內不同地域單元成為一個利益共同體是國內區域一體化的最終目標,為此,需要完善中央與地方各級政府的區域治理體系,提高治理能力。

(二)以問題區域間協調釋放內需潛力

“窮”“堵”“老”三類問題區域是發展不充分在空間上的表現,而發展不平衡主要體現在問題區域與發達區域之間的發展差距上。解決不平衡不充分的區域發展問題的核心在于聚焦“窮”“堵”“老”。中央與地方政府在促進區域協調發展時聚焦于這三類區域,一方面可以明確解決區域發展不平衡不充分問題的著力點,另一方面還可挖掘出巨大的消費與投資潛力,促進國民經濟良性增長!耙試鴥却笱h為主體”必須重視這三類區域的作用。從戰略區域的角度來看,中西部地區的潛力最大,是中國最大的回旋余地。2020年上半年,在中西部地區18個省市自治區中,河南、湖北、陜西、山西與內蒙古等5個省份的經濟增長速度為負;在除港澳臺外的31個省市自治區中,有16個是正增長,其中13個分布在中西部地區。數據表明,在面對重大沖擊時,中西部地區抵御沖擊的能力要強于其他地區?傮w而言,中西部地區與東北地區老工業基地的發展潛力較大,新型基礎設施建設應該重點布局于中西部地區與東北地區老工業基地。聚焦“窮”“堵”“老”,是從總體上解決國家發展不充分問題的關鍵,也是解決中國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾的重要抓手。

(三)以細分尺度間協調形成鞏固內需的增長極體系

一方面,要促進城鄉之間的協調發展,以農業供給側結構性改革和鄉村振興戰略為基礎,通過強化以工補農、以城帶鄉來進一步釋放農業農村的需求;另一方面,需要充分發揮經濟核心區域已經形成的城市群與都市圈的帶動作用,培育覆蓋全國的增長極體系。由珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、京津冀城市群與成渝城市群組成的菱形地區是中國目前的經濟重心,這四大城市群和菱形的幾何中心長江中游城市群是中國擴大內需與自主創新的領頭羊。這些核心城市群與都市圈不僅要通過高質量發展創造新內需,而且負有帶動整個國家發展的重任。京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展以及黃河流域生態保護和高質量發展等戰略的實施,將優化已有增長極并催生新的增長極。

三、“十四五”時期中國區域協調發展戰略空間尺度框架的構想

“十四五”規劃是中國全面建成小康社會和開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年規劃,具有重要意義。順應新的時代要求,中國應當在區域總體發展戰略和主體功能區戰略的基本框架下,配套“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設和粵港澳大灣區建設的軸帶引領作用,結合“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的具體要求,實現高質量的區域協調發展。根據前文分析,區域協調發展的有效推進需要戰略層面、政策方向把控層面和政策實施層面的多維支撐。這表明,單純在一個空間尺度上討論區域協調發展難以實現預期目標。為此,“十四五”規劃有必要構建旨在擴大內需、促進區域協調的空間尺度框架,明確不同尺度的空間在區域協調發展中所發揮的作用。

(一)以板塊間協調構建高質量發展的藍圖性指引

四大板塊的劃分不僅勾勒出了中國整體發展“東強西弱”的基本特征,還奠定了實施區域協調發展戰略的主基調。根據該基本特征,中央制定了一系列旨在促進東、中、西聯動的大政方針,如鼓勵東部地區的部分產業有序地向中西部地區轉移、積極引導東北老工業基地的產業轉型與重構等!笆奈濉逼陂g,需要進一步健全和強化四大板塊在區域協調發展中的藍圖性指引作用,在高質量發展和新發展格局的要求下推動四大板塊發展。

1.形成西部大開發新格局。1999年底實施西部大開發戰略以來,西部地區實現了整體發展水平的較大飛躍,在產業布局、基礎設施建設、生態保護以及創新水平等方面也取得了長足進步。然而,作為中國面積最大且自然條件相對較差的板塊,西部地區的發展仍面臨著兩大問題。第一,對外經濟聯系水平還有待提高。西部地區雖然受益于政策傾斜和自身要素成本優勢,承接了部分產業,但與中、東部地區的產業關聯水平仍較低,整體上仍未形成現代化產業體系。在西部地區,由于部分區域生態環境惡劣且生態修復能力脆弱,一些高耗能、高耗水、高污染的產業進入難度加大,提高了形成“東中西產業高度關聯、經濟良性循環”格局的難度。此外,西部沿邊地區與俄羅斯、蒙古、中亞地區、南亞和東南亞等地區在邊境經濟合作、跨境產業布局、跨境旅游等方面合作潛力巨大,但其目前整體的開放水平較低。第二,西部地區內部發展分化日趨顯著,主要表現為西南和西北的分化。西南地區依托長江黃金水道和成渝城市群等多重有利因素,拉大了與西北地區在發展條件、產業結構等方面的差距。因此,推動形成西部大開發新格局需要在三方面著力。一是加快形成現代化產業布局。以綠色發展為前提,積極承接中、東部地區相關產業,主動布局新興產業,發展大數據、人工智能等新業態;二是推進西部沿邊地區開放發展。主要以“一帶一路”建設為基礎,加強西部與沿線國家地區的經貿合作,如中蒙俄經濟走廊建設、瀾滄江—湄公河區域開放一體化建設等;三是推動西南西北協調發展。主要推動成渝雙城經濟圈建設,配套關中平原、寧夏沿黃、蘭西等多個城市群和西部陸海新通道建設,在西部地區形成高質量發展的增長極體系。

2.推動東北振興新突破。東北老工業基地蕭條的原因主要有兩方面。一是其內部產業結構老化造成創新與增長乏力;二是外部新興產業沖擊,如新興資源城市的崛起會使以資源產業為主的傳統老工業基地在市場中喪失競爭力。因此,推動東北振興取得新突破,必須從內外部著手。一方面,加快老工業基地內部老化產業結構的轉型或重組。對于老化時間不長且蕭條不嚴重的地區可通過產業結構的轉型來實現經濟復蘇,而對于優勢喪盡且極度蕭條的地區則需要通過產業重組來恢復活力;另一方面,對外擴大開放。發揮東北毗鄰東北亞的地理優勢,主動承接或引進日本、韓國的先進產業,將外部的競爭轉換為合作,通過新舊動能轉換實現產業的升級換代,進而擺脫蕭條泥潭。

3.加快中部地區的崛起。中部地區作為連接東、西部的重要樞紐,對于國家區域戰略實施具有聯東帶西的作用。目前,中部地區已初步形成較為完整的制造業體系,并成為我國重要的先進制造業中心,但仍存在一系列問題。首先,存在產業同構、重復建設和內部惡性競爭等現象,產業布局還需要進一步優化;其次,開放力度不夠,招商引資局限于東部地區;最后,中部地區各省的發展沒有形成有效的聚合力,如安徽依附于長三角一體化發展、江西和湖南依附于珠三角一體化發展等。因此,加快中部地區的崛起,一方面要優化產業布局,拓寬承接產業轉移的地理范圍,另一方面則要加快形成中部六省之間一體化發展機制。

4.加速東部地區的現代化進程。東部地區作為中國現代化發展的先行區域,部分區域已經初步走上了高質量發展的軌道,如長三角地區和珠三角地區。然而,東部大城市的過度集聚問題依然未解決,存在明顯的以擁堵、污染和高房價為主要特征的城市病。與此同時,為了避免產業調整造成的經濟利益短期損失,部分地區有意降低產業轉移效率,使得產能疏解過程緩慢。因此,加速東部地區現代化進程,一方面要對發達地區的非核心功能進行有效疏解,帶動人口和各類要素的流動(京津冀協同發展可為緩解大城市病提供經驗);另一方面要提高東部地區產業升級換代的效率,盡快轉移與現階段發展不相匹配的產業。此外,東部地區還要利用沿海優勢進一步全方位開放,以引領全球技術與產業發展潮流為目標,強化國際交流和規則對接,提高國際影響力。

(二)以問題區域協調把控區域政策方向

問題區域的劃分建立在標準區域劃分的基礎上,可以將其分為“窮”“堵”“老”三種類型,具有相同特征的問題區域往往處于相似的發展階段,且問題表現形式類似。因此,每一種類型的區域都有著明確的政策導向,在不考慮問題區域內部異質性的情況下,可以確定適應不同區域病的基本政策方向。首先是“窮”區域的政策方向。扶持“窮”者的政策應落腳于促使其加快從農業社會轉向工業社會或服務業社會,最終步入現代化軌道。其次是“堵”區域的政策方向。扶持“堵”者的政策重點在于促使其通過產業結構與布局調整吐故納新,永葆經濟發展活力。最后是“老”區域的政策方向。扶持“老”者的政策應傾向于幫助其通過產業轉型或重構,重振昔日雄風,最終目標是恢復往日活力和地位。21世紀初就有學者呼吁明確問題區域劃分,(張可云:《區域大戰與區域經濟關系》,北京:民主與建設出版社,2001年,第517-518頁。)但時至今日我國還沒有將其提到決策議事日程!笆奈濉币巹澗V要應該提出一個問題區域劃分方案,以明確未來區域政策的空間尺度。

(三)以城鄉協調明確精準施策著力點

城鄉的劃分突出了問題區域內部的異質性,在確定區域政策方向的前提下,進一步明確了施策力度、施策范圍以及施策效率的問題,奠定了區域精準施策的基礎。首先是施策力度的確定。在同一個問題區域內部,城鄉的劃分反映了“患病”輕重的差異,具體表現為“城城”“鄉鄉”和“城鄉”之間的差異。這無疑明確了區域政策的空間識別,可以根據空間的不同類型、問題的嚴重程度來確定相應的施策力度。其次是施策范圍的確定。通常而言,城和鄉的空間范圍都是固定的。即使部分城、鄉的空間范圍會隨著地區的不同發展階段進行調整,但政府也能相對容易地確定調整后的具體范圍。因此,城鄉的劃分使我們能夠確定具體的施策范圍,讓政策工具精準落地。最后是施策效率的評估。效率評估包括事前、事中和事后三個階段。其中,事前評估主要說明區域政策的合理性,事中評估主要是監督規劃與政策的落實過程,事后評價是對區域政策的效應和效率的全面評估。毫無疑問,城鄉的劃分讓上述三個階段都能找到具體抓手。

(四)以城市群協調促進國內大循環

在“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局中,“國內大循環”的核心要義就是擴大內需,即充分依托潛力巨大的國內市場,貫通生產、分配、流通、消費各個環節,形成經濟的良性循環。城市群作為核心空間尺度,其經濟體量在國民經濟中占有絕對重要的地位。目前,城市群的發展在中國還未形成較為成熟的均衡態勢,沿海地區的城市群已經邁入高質量一體化發展階段,而中西部地區的一些城市群還不具備較強的經濟帶動作用。由此可見,城市群發展潛力巨大,它將成為擴大內需和促進國內大循環的主要著力點,“十四五”期間有必要確定城市群發展的規章制度、布局和協調路徑。

1.建立并完善城市群發展的規章制度。“城市群”作為國內需求潛力最大的空間尺度,其在管理體系、構成城市數量等方面的具體問題都需要一套科學規范的規章制度來解決。第一,要明確城市群管理基本制度。城市群是分散在全國各地的,其往往涉及多個行政區的經濟區域,如何管理和誰來管理是亟待解決的問題。第二,要嚴格規范城市“入群”條件!俺鞘腥骸笔且环N高級別的空間表現形式,這意味著并不是每座城市都可以“組群”。在確定入群城市的時候,需要遵循市場的一般規律,結合城市的人口密度、城鎮化水平、產業結構等多種指標,堅決避免某些并不具備相關條件的城市為了獲取更多“政策紅利”而盲目入群的行為。

2.推動和形成城市群發展的基本格局。以城市群為主要增長極的空間格局將成為新時代中國區域協調發展的基本內容。鑒于中國國土遼闊且異質情況明顯的事實,我們十分有必要在全域層面培育多個適宜各地發展的增長極。這些增長極并不一定需要形成很大范圍的集聚,但一定要科學地分散至全部國土空間。從空間范圍角度來看,城市群就是一個良好的協調區域發展的空間單元。一方面,任何區域的城市群都是由當地相對發達的城市所構成,在集聚程度、要素流動效率、研發水平、基礎設施建設和公共服務供給等方面都有顯著的優勢;另一方面,城市群的輻射范圍有著明確的目標指向,即以中心城市為源頭向外圍腹地逐層擴散,這相較于以往板塊之間的聯動更具有針對性和操作性。事實上,中央在“十三五”期間就提出“優化提升東部地區城市群,培育中西部地區城市群”(引自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。)的發展方向,但是在規劃中的城市群基本上分布在中部、東部、西南和東北地區,而西南的西藏和廣大西北地區城市群數量還相對較少。在“十四五”時期,城市群的發展和布局將得到進一步改善和優化,基本形成“多級引領,全域擴散”的空間格局。

3.構建城市群發展的協調路徑。首先是城市群內部的協調發展,主要指都市圈與其腹地之間的協調發展。這意味著要將城市群發展成為要素自由流動、產業分工明確以及市場、交通、治理等全方位一體化的命運共同體,讓城市群成為帶動能力強、輻射范圍廣的區域增長極。其次是城市群之間的協調發展。分散在全國且發育良好的城市群通過四通八達的交通網絡連接,形成東西交錯、南北通達的城市群軸帶,帶動軸帶經濟發展。最后,由城市群軸帶在空間形成的網狀結構帶動全國高質量協調發展。概括而言,這三個步驟可以概括為“點—軸—網”高質量協調發展路徑。目前,中國還處在第一步的階段,經濟最發達的長三角、珠三角地區已初步走上高質量發展軌道!笆奈濉逼陂g,應大力推進城市群的高質量協調發展,力爭走好既能擴大內需又能支撐高質量區域協調發展的第一步。

四、結論

“區域協調”需要解決兩個主要問題,其一是“在何種空間尺度下進行協調”,其二是“如何協調”。中國雖然已經在四大板塊的基礎上制定了實施區域協調發展戰略的基本框架,但對于協調尺度的要求還未形成較為統一的意見,這也是改革開放40多年來區域發展分化現象依舊突出的原因之一。為此,本文較全面地分析了區域協調發展的尺度要求。首先,歸納了中國區域協調發展尺度的類型,由大到小分別為板塊尺度類型、問題區域尺度類型和以城鄉或城市群為主的細分尺度類型;其次,在雙循環新格局下探討了上述不同尺度的作用;最后,對“十四五”時期中國區域協調發展戰略空間尺度的構建進行展望,按照由大到小的空間尺度提出了以“板塊間協調構筑藍圖性指引,問題區域協調把控政策方向,城鄉協調保障精準施策,城市群協調促進國內大循環”為主要內容的區域協調發展多尺度綜合框架。

區域協調發展的根本目的是形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局,進而實現全國的一體化發展。支撐該目標的尺度基礎不能僅僅是單一的空間尺度,我們需要在總結歸納出一般性特征的基礎上對空間進行合理分解,完善對問題區域和標準區域的劃分,形成多維尺度協同支撐的區域協調發展格局。本文在此方面只進行了初步的方向性探討,具體空間尺度劃分方案需要進一步研究。

作者:張可云,男,中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授,中國人民大學書報資料中心主任,中國區域經濟50人論壇成員

(文章來源:《學術研究》2021年第1期)
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